Princípio da transparência na Administração Pública

Carlos Roberto Almeida da Silva

Quando se pensa em transparência administrativa, a ideia primeira que nos vêm é a de publicidade das ações dos governos, no entanto, são necessárias outras medidas que vão além da simples divulgação dos serviços públicos realizados ou prestados à sociedade. Transparência não é apenas disponibilizar dados, mas fazê-lo em linguagem clara e acessível a toda a sociedade interessada. Dessa forma, dar transparência é chamar a sociedade para participar dos rumos do Estado, é motivar a decisão tomada e também divulgar todos os atos, salvo as exceções normativas.

Neste artigo vamos enfocar o princípio da transparência na Administração Pública e para atingir o objetivo proposto, deslocamos o princípio da publicidade e o colocamos como um subitem deste tema, por entendermos que este é um subprincípio, do princípio da transparência, assim como da motivação e o da participação popular.

A transparência é um princípio basilar da ideia de democracia, esta, surgida no curso da modernidade como meio de superar os obstáculos impostos pelo então Estado absolutista, nos moldes idealizados na Grécia clássica, quando os cidadãos reunidos em lugar público, apresentavam proposta, votavam orçamento e determinavam o quanto de tributos deveriam pagar para financiar as despesas públicas.

Na Administração Pública brasileira, a transparência, que é decorrência do Estado Democrático de Direito, este concebido pela Constituição Federal de 1988, visa objetivar e legitimar as ações praticadas pela Administração Pública por meio da redução do distanciamento que a separa dos administrados; se concretiza segundo Martins Júnior (2010, p. 40) “pela publicidade, pela motivação, e pela participação popular nas quais os direitos de acesso, de informação, de um devido processo legal articulam-se como formas de atuação”.

Nos dias atuais, podemos afirmar, com certa segurança, que não existe plena democracia, sem que haja o rompimento da opacidade administrativa, pois não há como a primeira ser realizada, pelo menos em sua plenitude, sem que a segunda seja superada. A opacidade proporciona a corrupção[2], compromete a eficiência e a moralidade, das decisões tomadas pela administração, segundo Martins Júnior (2010, p. 25) “o caráter público da gestão administrativa leva em consideração, além da supremacia do público sobre o privado, a visibilidade e as perspectivas informativas e participativas, na medida em que o destinatário final é o público”.

O público não deve ser visto apenas como um contra ponto ao privado, mas sobre tudo, deve ser visto como oposição ao reservado e ao secreto, nos limites legais.

O texto constitucional não promoveu a explicitação da transparência no rol dos princípios constitucionais, o que, segundo Maffini (2006, p. 9-10) “não lhe retira o status aqui pugnado, como já sustentado por Jesús Gonzáles Pérez ‘os princípios gerais do direito, por sua própria natureza, existem com independência de sua consagração em uma norma jurídica positiva’”.

A transparência administrativa tem como um de seus maiores expoentes e núcleo jurídico, o princípio da publicidade, estampado no caput art. 37 da Constituição Federal, reforçado pelo art. 5º, incisos XXXIII[3], e XXXIV, b)[4], LXXII[5] restringindo-se a intimidade e o interesse social, tal como estabelecido no inciso LX[6] do art. 5º da nossa Carta Maior.

A participação popular (interligada com o princípio da publicidade) é outro importante princípio ou instrumento para forçar que se dê transparência aos atos administrativos. Os incisos de I a IIIdo § 3º do art. 37, da Constituição Federal, estabelece que a lei disciplinará a participação do usuário na Administração Pública direta e indireta, para regular o direito de representação quanto à qualidade do serviço e a negligência e o abuso no exercício de função pública, bem como o acesso a registros administrativos e a informações sobre atos de governo.

Na esfera infraconstitucional, a lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu art. 9º, abre a possibilidade de intervir no processo administrativo os portadores de interesses indiretos e aos titulares de interesses difusos e coletivos; prevê também a convocação facultativa de audiências e consultas públicas (arts. 31 e 32), bem como outros meios de participação dos administrados (art. 33). Por seu turno, a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, veio estabelecer instrumento de transparência da gestão fiscal, determinando ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos (internet) de acesso público. Tal lei acrescenta que a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 48, parágrafo único).

Na mesma senda, a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (art. 2º, II e XIII, 4º, III, f, e V, s, 40, § 4º, 43 e 44), descreve entre os meios de gestão democrática das cidades o referendo popular e o plebiscito, os órgãos colegiados, a iniciativa popular de projeto de lei de desenvolvimento urbano, a audiência e a consulta públicas, a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações no processo de elaboração do plano diretor e sua fiscalização e na gestão orçamentária participativa. Segundo Martins Júnior (2010, p. 42) “a transparência, então, se instrumentaliza pelo subprincípio da participação popular”, e segundo o mesmo autor “o Estado e seus Poderes só são realmente democráticos se visíveis e abertos ao povo forem suas ações e o processo de tomada de decisões”.

Outra contribuição para a formação do conteúdo jurídico do princípio da transparência é o princípio da motivação, pela qual se impõe que toda a atividade da Administração Pública deva vir acompanhada dos fundamentos que ensejaram a decisão, não bastando à divulgação apenas do ato em si, mas as razões que determinaram a sua prática, segundo Furtado (2010, p. 125) “ao motivar seus atos, deve o administrador explicitar as razões que o levam a decidir, os fins buscados por meio daquela solução administrativa e a fundamentação legal adotada”.

A motivação, além de garantir a validade do ato, externa as razões da atuação da administração proporcionando aos administrados conhecer, de forma transparente, os fins que a administração deseja alcançar, como bem coloca Martins Júnior (2010, p. 43-44):

Como meio de externação dos motivos condutores do ato e requisito de validade do ato, a motivação garante aos administrados o conhecimento da razões e fundamentos e serve como parâmetro para o diagnóstico da fidelidade aos princípios da Administração Pública e para mensuração da materialidade, qualificação jurídica e adequação dos fato e da decisão tomada, considerados o objeto e a finalidade.

O princípio da transparência, embora não explicito entre os princípios do artigo 37 da Constituição Federal, é uma norma de normas jurídicas, pois assim são os princípios, norma de normas, e que por seu turno tem caráter vinculante, constituindo um dever de quem esteja à frente da Administração Pública e, concomitantemente, um direito subjetivo público do indivíduo e da comunidade.